In een opiniestuk in het Financieel Dagblad schreef Tim van Brederode, fiscaal econoom als onderzoeker en docent verbonden aan de Leiden Law School, dat Nederland te weinig doet tegen belastingontwijking. Het was een wat warrig – rabiaat? – verhaal. Na het meermaals te hebben gelezen is mijn begrip dat Van Brederode met name van mening is dat er te weinig gebeurt tegen ‘doorstromers’. De feiten zijn echter anders.
Heeft Van Brederode het inderdaad over doorstromers?
Ik kom tot die conclusie omdat hij stelt dat Nederland met met fiscale cadeautjes bedrijven in de verleiding bracht in Nederland of in het buitenland belasting te ontwijken, waardoor omringende landen belastinginkomsten misliepen. Hij stelt ook dat Pijler 2 geen oplossing biedt voor het probleem. Daarnaast stelt hij dat geen opvolging is gegeven aan de aanbevelingen van de Commissie Doorstroomvennootschappen. Deze drie punten doen mij concluderen dat Van Brederode het in feite (slechts) heeft over de aanpak ten aanzien van doorstromers.
Van Brederode heeft het ook over een specifiek soort doorstromers; entiteiten die belastinggronduitholling in Nederland en in andere landen faciliteren om vervolgens elders minder of geen belasting over die stromen te betalen.
1. Wat zijn doorstromers
In een artikel dat is gepubliceerd in Nature over Offshore Financial Centers (“OFCs”) wordt onderscheid gemaakt tussen conduit-OFCs en sink-OFCs. “Sink-OFCs attract and retain foreign capital while conduit-OFCs are attractive intermediate destinations in the routing of international investments and enable the transfer of capital without taxation.” Nederland wordt – samen met het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Singapore, en Zwitserland – aangemerkt als een conduit-OFC. “These countries facilitate the transfer of value from and to sink-OFCs, and are used by a wide range of countries. Importantly, these countries are also used extensively as conduits to non-OFCs…” Omdat je zou verwachten dat grote landen ook meer in- en uitstroom hebben, hebben de onderzoekers de omvang relatief gemaakt aan het Bruto Binnenlands Product (BBP). Ten opzichte van het BBP lopen er grote financiele stromen door Nederland en is Nederland dus een conduit-OFC, ofwel, een doorstroomland.
Wat zijn Sink-OFCs dan?
Sink-OFCs zijn de meer ’traditionele’ belastingparadijzen; landen met geen of beperkte winstbelasting (zie hier). “Sink-OFCs are jurisdictions that attract and retain foreign capital, i.e., jurisdictions in which GCOCs end. Thus, we define the sink centrality (S c ) of a country as the difference of value entering and leaving the country, divided by the sum of all value in the network. Moreover, since this difference is proportional to the size of the country, we normalized the centrality by the gross domestic product (GDP) of the country.”
Van Brederode verwijst ook naar de aanbevelingen in het rapport van de Commissie Doorstroomvennootschappen. De commissie heeft de taak meegekregen onderzoek te doen naar het fenomeen doorstroom-
vennootschappen in al zijn aspecten en te adviseren over beleidsopties naar aanleiding van dit onderzoek. De commissie heeft een lijst van wezenskenmerken geidentificeerd om te beoordelen of een vennootschap een doorstroomvennootschap is. Elementen die hierin zijn meegenomen omvatten onder andere de waarde van de bezittingen, beperkte personele betrokkenheid bij de activiteiten en een relatief omvangrijke inkomende en uitgaande geldstroom. Je zou kunnen zeggen dat het om ‘brievenbusmaatschappijen‘ gaat.
Wezenskenmerken doorstroomvennootschappen
De kenmerken zijn:
- Er is een Nederlandse entiteit (dat wil zeggen een entiteit die naar Nederlands recht is opgericht of aangegaan, of een entiteit die naar het recht van een ander land is opgericht en hier feitelijk is gevestigd) die deel uitmaakt van een internationale structuur. Hoewel vaak de term ‘vennootschap’ wordt gebruikt hoeft het dus niet noodzakelijk te gaan om een vennootschap in de zin van het Burgerlijk Wetboek – zoals een BV of een NV – maar kan een doorstroomvennootschap ook een andere rechtsvorm hebben, zoals een Coöperatie of stichting, of een rechtspersoon zijn opgericht naar buitenlands recht die in Nederland is gevestigd, of een ander type juridische entiteit.
- De transacties van de Nederlandse entiteit vinden (vooral) plaats met (direct of indirect) gelieerde partijen.
- De Nederlandse entiteit heeft geen reële aanwezigheid in Nederland (bijvoorbeeld geen eigen kantoor en gedomicilieerd bij een trustkantoor) of slechts een beperkte aanwezigheid (bijvoorbeeld een klein eigen kantoor met slechts enkele werknemers).
- In de internationale structuur wordt gebruik gemaakt van de Nederlandse entiteit met het oog op het verkrijgen van één of meer financiële, fiscale, juridische of andere voordelen.
- Door de Nederlandse entiteit stromen aanzienlijke bedragen van en naar het buitenland. Met geldstromen worden hier dividenden, renten, royalty’s, huur of leasetermijnen bedoeld. Dit hoeven geen jaarlijkse inkomensstromen te zijn. Buiten de voorgaande geldstromen worden er geen substantiële bedrijfsactiviteiten in de entiteit (en in Nederland) uitgeoefend.
- Er is sprake van aanzienlijke balansposities bij de Nederlandse entiteit, bijvoorbeeld verscheidene deelnemingen in buitenlandse dochtervennootschappen met een hoge boekwaarde.
Als verscheidene van deze kenmerken aanwezig zijn, kan worden gesproken van ‘doorstroom’ of een ‘doorstroomvennootschap’. Deze kenmerken hoeven zich dus niet allemaal voor te doen.
Het betreft dus vennootschappen met beperkte activiteiten die geldstromen van groepsentiteiten in hoogbelastende landen naar groepsentiteiten in niet- of laagbelastende landen faciliteren. Klopt het dat Nederland daar niets tegen heeft gedaan? Nee, dat klopt niet.
2. Maatregelen die doorstromers treffen
Per 1 januari 2021 heeft Nederland een bronbelasting geintroduceerd op rente- en royaltybetalingen naar laagbelastende jurisdicties en in misbruiksituaties. Het betreft betalingen (en veronderstelde betalingen) aan groepsmaatschappijen die zijn gevestigd in laagbelastende en niet-cooperatieve jurisdicties (lijst 2023), maar ook betalingen die via een hoogbelast land naar een dergelijke jurisdictie gaan en betalingen die worden geparkeerd in bepaalde vormen van stateloze niet-belaste entiteiten. De belasting is 25.8%. Bij deze regeling is het overigens uberhaupt niet van belang of er ook daadwerkelijk een belastinggrondslag is uitgehold. Per 1 januari 2024 geldt deze regeling ook voor dividenden.
Doelstelling Conditionele bronheffing 2021
“Om te voorkomen dat Nederland nog langer wordt gebruikt als toegangspoort naar laagbelastende jurisdicties en om het risico van belastingontwijking door het verschuiven van de (Nederlandse) belastinggrondslag naar laagbelastende jurisdicties te verkleinen, stelt het kabinet voor om per 2021 een conditionele bronbelasting (hierna: bronbelasting) op rente- en royaltybetalingen naar laagbelastende jurisdicties en in misbruiksituaties in te voeren. (…) Door het uitgebreide Nederlandse verdragennetwerk en de afwezigheid van een bronbelasting op uitgaande rente- en royaltybetalingen is het Nederlandse belastingstelsel ontvankelijk voor structuren die gericht zijn op het voorkomen van buitenlandse (bron)belasting. Uit onderzoek van SEO Economisch Onderzoek blijkt dan ook dat Nederland in toenemende mate fungeert als toegangspoort naar laagbelastende jurisdicties. Jaarlijks gaat er via in Nederland gevestigde bijzondere financiële instellingen naar schatting € 22 miljard aan fiscaal relevante financiële stromen naar laagbelastende jurisdicties. De voorgestelde bronbelasting richt zich tegen de hiervoor genoemde mogelijkheden om belasting te ontwijken.”
Bron: Tweede Kamer, Kamerstuk 35305, 2019/2020, nr. 3, Memorie van Toelichting (hier).
Per 1 januari 2022 heeft Nederland de Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel ingevoerd. Met deze – wat complexe en slechtgeredigeerde – wet wordt op verschillende wijzen voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van het Nederlandse belastingsysteem, waardoor er een situatie kan ontstaan van belasteloosheid van inkomen. Ook deze regeling voorkomt dat Nederland wordt gebruikt om geld door Nederland te sluizen naar een plek waar het niet of laag wordt belast.
Doelstelling Wet tegengaan mismatches bij toepassing zakelijkheidsbeginsel
“Het doel van het onderhavige wetsvoorstel is om verrekenprijsverschillen weg te nemen die ontstaan als gevolg van een verschillende toepassing van het zakelijkheidsbeginsel in met name internationale situaties, die ertoe leiden dat een deel van de winst van een multinationale onderneming niet in een naar de winst geheven belasting wordt betrokken.”
Bron: Tweede Kamer, Kamerstuk 35933, 2021/2022, nr. 3, Memorie van Toelichting (hihttps://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/kst-35933-3.htmler).
Beide regelingen zijn behoorlijk doelmatig in het voorkomen dat Nederland wordt gebruikt voor doorstroomactiviteiten. Nederland heft het voordeel dat in een ander land wordt behaald weg. De regelingen stimuleren andere doorstroomlanden te gebruiken om effectief hetzelfde te bereiken.
3. Grondslagbescherming faciliteren
Het echte probleem is dat het kennelijk mogelijk is om via Nederland (of andere conduit-OFCs) in het buitenland (bronlanden) onbedoelde fiscale voordelen te verkrijgen. Het is in beginsel aan die bronlanden zelf dat aan te pakken. Aangenomen dat ze dat daadwerkelijk doen, zouden belemmeringen kunnen liggen in verdragen en richtlijnen die de onverkorte toepassing van de wet in het bronland dwarsbomen, en een gebrek aan mogelijkheden tot handhaving. Doet Nederland hier iets aan? Ja.
Per 1 januari 2020 is ten aanzien van veel verdragen die Nederland heeft gesloten het Multilateraal Instrument van toepassing. Via dit verdrag is een groot aantal Nederlandse belastingverdragen automatisch zodanig aangepast dat voorkoming van belastingontwijking als doel van een Belastingverdrag wordt omarmd, en dat verdragslanden de mogelijkheid krijgen voordelen van het verdrag te weigeren als dat in strijd is met doel en strekking van het verdrag. Dit betekent onder andere dat bronlanden verdragsvoordelen kunnen weigeren aan doorstroomvennootschappen. Soortgelijke regelingen bestaan ook voor Europese richtlijnen.
Nederland heeft ook veel verdragen die Nederland ertoe verplichten buitenlandse belastingdiensten bij te staan in de verzekering van juiste belastingheffing. Dat kan gaan om bijstand of uitwisseling van informatie op verzoek, maar ook om spontane (ongevraagde) uitwisseling van informatie die relevant kan zijn voor de belastingheffing in een ander land. Nederland heeft spontane uitwisseling ten aanzien van bepaalde (maar ook beperkte) doorstroomactiviteiten wettelijk vastgelegd.
Binnen de EU heeft Nederland een constructieve houding ten aanzien van een richtlijnvoorstel – de Unshell Directive – dat voorziet in actieve uitwisseling van informatie over doorstromers, en dat specifieke regels oplegt om de belastingvoordelen teniet te doen. Dit voorstel heeft vooralsnog de eindstreep niet gehaald, omdat juist andere landen dwarsliggen.
4. Aanbevelingen Commissie Doorstroomvennootschappen
Van Brederode verwijt de Nederlandse overheid ook laksheid met het opvolging geven aan de (fiscale) aanbevelingen van de Commissie Doorstroomvennootschappen. De Commissie heeft zes aanbevelingen gedaan. Nederland geeft opvolging aan de drie ‘internationale’ aanbevelingen. De drie nationale aanbevelingen zien alledrie op het uitbreiden van de situaties waarover spontaan wordt uitgewisseld. Mijn inschatting is dat we van die uitwisseling van informatie geen wonderen moeten verwachten. Een slimme inspecteur in een bronland kent de reputatie van Nederland – profilering – en heeft zat middelen om grondslaguitholling tegen te gaan. Mits zijn wetgever zijn werk heeft gedaan.
5. Conclusie
Van Brederode verwijt de Nederlandse overheid onvoldoende te doen tegen doorstromers en het slechts lafhartig aan te pakken. De feiten zijn anders. Er zijn verschillende effectieve maatregelen getroffen tegen het gebruik van Nederland als doorstroomland. Er kunnen nog nadere maatregelen worden getroffen. De vraag is echter of het succesvol gaat zijn. Naast Nederland zijn er nog verschillende andere doorstroomlanden en daarnaast is kennelijk het instrumentarium op basis van de lokale wet ontoereikend. Dat zijn problemen die Nederland niet kan oplossen.
Cutting room floor
Pijler 2: In het stuk maakt Van Brederode een aantal opmerkingen over de implementatie van de Wereldwijde Minimum Belasting door Nederland. Hij schrijft dat het Nederland vooral gaat om reputatiewinst, dat er laat over wordt gestemd, en dat het Nederlands kabinet de opbrengst lager inschat dan onderzoekers. Of het nu om reputatiewinst gaat of omdat Nederland er echt in geloofd, doet niet ter zake. Feit is dat het is ingevoerd. Op 19 december heeft de Eerste Kamer namelijk ingestemd met de implementatiewet. In België is de wet aangenomen op 14 december, in Duitsland op 15 december, in Zweden op 14 december, in Finland op 11 december, in Tsjechië op 30 november. In veel EU-landen is de implementatiewet nog niet aangenomen (zie hier). De opmerking ten aanzien van de belastingopbrengst is op z’n minst suggestief. De Nederlandse implementatiewet is niet zodanig dat onbedoelde voordelen worden gegeven, of dat er geen sprake zou zijn van handhaving of slechte handhaving. Dat zou overigens ook niet werken, de regels werken zo dat een ander land het voordeel in Nederland wegbelasten. Dat inschattingen over de opbrengst uiteenlopen zal met name afhangen van de gebruikte data en aannames. Maar hier geldt; de toekomst zal het leren.
EU-samenwerking: Van Brederode schrijft ook “de lidstaten van de Europese Unie slagen er sinds enkele jaren in om regelgeving te maken waardoor onderlinge belastingconcurrentie afneemt”. Hiermee lijkt hij te suggereren dat Nederland hierin een willoos werktuig is. Dat is zondermeer onjuist. Om binnen EU-verband belastingregels door te voeren, is eenparigheid van stemmen vereist. Nederland werkt dus mee aan deze wijzigingen. Bovendien is Nederland in dat verband zeker niet het slechtste jongetje van de klas. Nederland is eerder het minst zichtbare jongetje van de klas, wat een constructieve houding impliceert.
Geef een reactie