1707544

Kennisgroepstandpunt

Download kennisgroepstandpunt in origineel PDF-formaat

AI-samenvatting

Bij de uitvoering van een controle kan de Belastingdienst een auditfile opvragen, die alle mutaties van de financiële administratie bevat. De belastingplichtige kan echter niet automatisch vertrouwen ontlenen aan de beoordeling van alle gegevens in de auditfile, tenzij de reikwijdte van het onderzoek duidelijk is aangegeven in de aankondigingsbrief en vastgelegd in het controlerapport. Als de auditfile wordt opgevraagd zonder dat de reikwijdte van het onderzoek is gespecificeerd, kan de indruk ontstaan dat de gehele administratie wordt onderzocht. Het vertrouwensbeginsel geldt alleen voor de onderdelen van de aangifte die zijn aangekondigd voor onderzoek. De belastingplichtige moet begrijpen wat de omvang van de controle is, en dit moet ook duidelijk in het controlerapport worden vermeld.

**Documenttitel: 1707544**

**Belastingdienst**
Naam dienstonderdeel: Kennisgroep Formeel Recht
Contactpersoon: m 06 [| 5.1.2e |@belastngdienst.nl
Datum: 25 januari 2019
Versienummer: 19-206-0002
Onderwerp: Gebruik van auditfile en vertrouwensbeginsel

**Inleiding**
Bij de uitvoering van een controle kan de auditfile worden opgevraagd. De auditfile is een bestand met alle mutaties van de op geautomatiseerde wijze gevoerde financiële administratie. Met behulp van het programma ATF (Audit Tool Financieel) kan de controlemedewerker vanuit de auditfile de gehele administratie reproduceren.
Bij het aankondigen van een onderzoek aan een belastingplichtige (hieronder wordt in dit memo ook de inhoudingsplichtige begrepen) kan worden aangegeven dat het een deelonderzoek betreft, waarbij wordt vermeld dat een beperkt aantal onderdelen van de aangifte(n) zal worden onderzocht.

**Vraag**
Kan een belastingplichtige aan het na opvraag verstrekken van de auditfile het rechtens te beschermen vertrouwen ontlenen dat alle daarin opgenomen gegevens door de Belastingdienst zijn beoordeeld?

**Antwoord**
Als de reikwijdte van het onderzoek is aangegeven in de aankondigingsbrief en de uitvoering daarvan met belastingplichtige is gecommuniceerd en vastgelegd in het controlerapport, is er geen vertrouwen gewekt dat meer is onderzocht dan hetgeen is aangekondigd en vastgelegd, ook al is tijdens het onderzoek de gehele auditfile verstrekt.
Dit kan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, anders zijn als de auditfile wordt opgevraagd in het kader van een (voorlopig) voornemen tot het instellen van een boekenonderzoek, zonder dat de reikwijdte van dat onderzoek wordt aangegeven. Dan kan namelijk bij belastingplichtige de indruk zijn gewekt dat zijn gehele administratie zal worden onderzocht.

**Beschouwing (interne toelichting, maakt geen onderdeel uit van het antwoord)**
Voor het controleproces zijn richtlijnen vastgesteld en neergelegd in het (openbare) Handboek Controle. Over de aankondiging van een controleonderzoek is in paragraaf 7.5 van het Handboek Controle het volgende vermeld:
“Pas nadat de controlemedewerker de controleopdracht heeft geaccepteerd, kondigt hij de controle bij de belastingplichtige aan. Het bezoek wordt bij voorkeur telefonisch aangekondigd en altijd schriftelijk bevestigd. De controlemedewerker maakt hiervoor gebruik van de standaardbrieven.
Uit de aankondiging moet onder meer blijken:
– het doel van de controle;
– het soort onderzoek (bijvoorbeeld: boekenonderzoek heffing, periodieke controle in het kader van een verleende vergunning, invorderingsonderzoek en dergelijke);
– welke aangiften, bezwaarschriften, verzoekschriften, vergunningen e.d. in de controle zullen worden betrokken (het controleobject);
– welke tijdvakken in de controle zullen worden betrokken;
– welke elementen van de aangifte(n) in de controle zullen worden betrokken (wanneer er sprake is van een deelonderzoek);
– wanneer en waar de controle zal worden uitgevoerd en indien mogelijk hoeveel tijd de (eerste) controledagen in beslag gaan nemen;
– welke controlemedewerker(s) op de eerste controledag aanwezig is (zullen zijn);
– welke gegevens(dragers) bij de start van de controle gereed moeten liggen, zoals het grootboek, de aansluitingsberekeningen, de auditfiles en dergelijke.
De controlemedewerker zorgt ervoor dat de opvraag van gegevens(dragers) in verhouding staat tot de reikwijdte van de controleopdracht.”

De Belastingdienst dient de belastingplichtige te voorzien van juiste en adequate informatie over de doelstelling van een controle of een bezoek van controleambtenaren. Zie bijvoorbeeld Nationale Ombudsman 3 juni 2005, rapportnummer 2005/160.
De aankondiging van een controle verhindert niet dat daarbij verzocht wordt om toezending vooraf van de auditfile in het kader van het uitvoeren van dat onderzoek. Op de aldus ontvangen auditfile kan de controlemedewerker, binnen de aangekondigde reikwijdte van zijn onderzoek, analyses uitvoeren die de richting en de omvang van zijn controlewerkzaamheden, ook ter plaatse, nader te bepalen.
De auditfile heeft een faciliterende functie. De Belastingdienst kan een belastingplichtige niet verplichten om deze faciliterende functie in zijn (financieel) programma te laten inbouwen dan wel aan te schaffen. De belastingplichtige is immers vrij in de inrichting van zijn administratie zolang deze voldoet aan de voorwaarden van artikel 52 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen. Wanneer de auditfile als functie in de programmatuur van de belastingplichtige is ingebouwd, moet hij de auditfile op verzoek van de controlerend ambtenaar verstrekken. Die behoort dan tot zijn administratie.
Zie ook Rechtbank Gelderland 1 oktober 2018, nr. 17/4153, ECLI:NL:RBGEL:2018:4161. De rechtbank heeft bepaald dat een auditfile moet worden verstrekt als belastingplichtige daarover beschikt en daar door de Belastingdienst om wordt gevraagd. De stelling van belastingplichtige dat zij niet verplicht is de auditfile te verstrekken omdat deze geen deel uitmaakt van de administratie, maar slechts een bewerking zijn van de boekhouding door de vennootschap zelf, wordt door de rechtbank verworpen.

Bij de vraag of tijdens een controle vertrouwen is gewekt, gaat het steeds om de indruk van de belastingplichtige. Die indruk acht de Hoge Raad beslissend (vergelijk HR 27 juni 1984, nr. 22555, BNB 1984/240, en HR 18 december 1991, nr. 27127, BNB 1992/182). Het gaat er daarbij niet zozeer om of de controlemedewerker vertrouwen bedoelde te wekken, maar of belastingplichtige vertrouwen aan diens gedragingen of uitlatingen heeft kunnen ontlenen. Dit is volgens de rechter het geval, als de belastingplichtige mocht aannemen dat de controlemedewerker de aangelegenheid bij de controle daadwerkelijk en definitief op haar fiscale merites heeft beoordeeld.
Dit zal zich in het algemeen voordoen als de betrokken aangelegenheid verhoudingsgewijs van zodanig belang is dat zij niet aan de aandacht van de controlemedewerker kan zijn ontsnapt, en bovendien de gevolgen voor de belastingheffing van dien aard zijn dat het voor de hand ligt om kritische opmerkingen te maken of een correctie aan te brengen. Als desalniettemin een opmerking of correctie achterwege blijft, zal dat in het algemeen bij belastingplichtige het gerechtvaardigde vertrouwen wekken dat de manier waarop de betrokken aangelegenheid in fiscaal opzicht is behandeld de goedkeuring van de Belastingdienst heeft.
De werking van het vertrouwensbeginsel strekt zich in principe slechts uit tot die onderdelen van de aangifte ten aanzien waarvan is aangekondigd dat zij in het onderzoek worden betrokken. Zie onder meer HR 29 juni 1994, nr. 29853, BNB 1995/115 en HR 8 februari 2002, nr. 35705, BNB 2002/117. Van doorslaggevend belang is daarbij wat de belastingplichtige had moeten begrijpen omtrent de omvang van de controle. Zie bijvoorbeeld Gerechtshof Leeuwarden 24 mei 2011, nr. 10/00199, ECLI:NL:GHLEE:2011:BQ6090.
Bij een duidelijk aangekondigd deelonderzoek zal van opgewekt vertrouwen derhalve niet snel sprake zijn. Van belang is dat ook in het controlerapport duidelijk wordt aangegeven wat het object van onderzoek is geweest en welke conclusies uit dat onderzoek worden getrokken.
Als voorafgaand aan de controle niet wordt aangekondigd of sprake is van een volledig onderzoek of een deelonderzoek, kan onder omstandigheden bij belastingplichtige wel de indruk worden gewekt dat de gehele administratie is onderzocht. Deze indruk zal niet zonder meer kunnen worden weggenomen in een nadien opgesteld controlerapport.